【编者按】7月18日，由中国电子技术标准化研究院指导，数字政府建设服务联盟主办，cio 时代承办，新基建创新研究院作为智库支持的“第14届电子政务（数字政府）高峰论坛”在北京隆重举行。主论坛上，清华大学公共管理学院教授、清华大学国情研究院研究员孟庆国发表了题为《当前数字政府建设中的几个核心问题》的主旨演讲。本文为演讲实录。
各位领导，大家上午好！非常荣幸和大家交流分享，我报告的题目是“当前数字政府建设中的几个核心问题”。
这一轮的数字政府建设，更多是强调在整体数字化转型的背景下，政府信息化建设进入了一个数字化的阶段。这一建设阶段更强调基于政务数据的整合共享来实现政府整体性业务的转变。前段时间，我们做了一些调研，发现大家在谈论数字政府建设时，大家对数字政府概念的理解是不一样的，甚至是千差万别的。因此，厘清数字政府概念的内涵和外延是十分必要的，这是理解和认识数字政府建设核心问题的前提。数字政府的概念与传统的政府信息化和电子政务有非常大的差别——这一轮数字政府建设的要义，是建立在数据整合共享基础上的数字化建设阶段，以支撑实现业务协同和整体政府的模式。所以，数字政府建设是基于数据整合共享基础上的政府业务协同、组织运作、制度规则等治理体系的整体化和政府管理与服务范式创新实现的过程。在这一过程中，数据的整合共享是关键，政务数据应用和治理模式创新进一步融合，从而推进政府的全面数字化转型。针对该过程我们做了一个梳理和归纳，理出了其中涉及到数字政府建设的五个方面的核心问题。我们认为，在推进数字政府建设中，应优先将这些问题纳入到整体规划和建设实施中来。
1政务数据汇聚与平台建设
数据汇聚
我们知道，原来的政府信息化强调业务导向，业务导向建设的信息系统虽然也产生了大量的数据，但这些数据都是信息系统的副产品，因此这一阶段并没有想到要把这些数据打通和共享，更没有建立在数据思维和数字逻辑上推进信息化工作。这导致数据是一个分散的状态，这是这一轮数字化转型首先需要面对的客观实际和条件。
建设数字政府，必须将分散的数据进行整合。整合的方式有两种，一是物理汇聚，二是通过逻辑方式进行汇聚。
在进行数据汇集时，有些地方政府采用了完全的物理汇聚方式，通过数字工程将所有的数据汇聚到一个平台或者系统；而有些地方政府由于自身面临的阻力比较大，所以就选择了不触及各部门利益的方式，采用逻辑方式进行数据汇集。当然，很多地方采取了折中的方法——采用两种方式进行数据整合汇集。不管是物理汇聚、逻辑汇聚或者两者结合，我们都需要制定一个标准来决定到底采用何种方式汇集数据。这个标准应该遵循什么原则的呢？我们认为它应该有两个参考维度：一个维度是做数据使用的频度；另外一个维度是数据的溢出效应。
从数据应用的角度而言，使用频度越高、溢出效益越明显的数据，其释放的价值会比较高，适合用物理汇聚的方式进行数据的集中。对使用频度低、外溢性也不高的数据则更适合采用逻辑方式进行共享集中。
搭建平台
政务数据平台是建设数字政府中需要打造的新型基础设施之一。政务数据平台的定位应该是什么？首先，政务数据平台应该是一个数据落地的平台，是一个逻辑集中的枢纽，是实现数据汇聚的物理设施。通过这种设施，便可以构建数据共享的渠道，打造数据开放、交易的出口，实现数据价值的安全释放。其次，该平台也是数据统筹管理的一个基础设施。通过搭建数据平台，便可以对政务数据进行集中统筹管理。如果数据都是分散化的，同时也没有遵循一个统一标准的顶层设计，那么即便拥有再多的数据，也无法对其进行统筹管理，让数据转化成资产也无从谈起。因此，这个基础设施是统一的数据汇聚平台，是数据集中的管理平台。尽管各个地方政府在推进的时候表示可以多平台运营，但是事实上只能有一个集中管理平台，形成统一的数据出口，只有这样才能使得数据更加安全、规范，进而能够在安全体系下释放数据的价值。
2跨部门数据共享机制的实现
我们把分散性的数据通过物理、逻辑的方式进行汇聚，目的是要进行数据统一管理、发挥数据的价值。但是，要实现该目的有一个前提——就是各个部门同意将数据拿出来共享。对于各个部门而言，数据共享的依据是什么，如何进行共享？在数据共享的过程中，各个部门的权限和边界是什么？相关责任如何划分？这是汇聚政务数据和打造数据平台必须解决的一个客观问题，也是大家一直在思考的问题。由于存在各个部门自上而下的各种责任机制，如果这一问题不能得到根本性的解决，数据被拿出来共享的难度就非常大。
目前，政务数据共享模式有“一对一”模式和“中心化”模式。但是，这两种模式在实际使用中都存在一些问题。因此，我们需要建立一个新的机制免去各部门的后顾之忧。其中有几个核心问题需要我们重点考虑：第一就是明确权属问题。这里说的权属问题更多的是指权责问题，需要保证共享不改变数据的归属权，解决数据提供部门的后顾之忧。第二是解决信任问题。现在我们很多文件规定还是“谁的孩子，还是谁来抱”即“谁的数据谁负责”。在这种情况下，数据提供部门不愿提供，数据使用部门不敢使用，所以数据共享机也就无从真正谈起。
一些地方政府说它的数据汇聚工作做得非常好，于是我们基于三定方案做了一个考察，把职责事项、权力清单等拿出来做比对，权力清单下面有系统的且能有数据沉淀下来的不到30%。数据比较完整、质量比较好的，可以通过平台共享使用的数据，30%里面也就不到20%了。简单点说，就是只有30%职责事项是有数据的，这些数据里面仅有20%数据实现了共享。我们认为这里面核心的问题就是权责没有明晰的问题，是数据共享中缺少信任机制导致的问题。在数据共享过程当中，我们需要建立一个可溯的机制。一旦出现风险和争议，问责的时候能知道问题出在哪个地方。不管是拥有数据的部门，还是通过共享使用其它部门数据的部门，责任应该是清晰的。
所以，需要按照职责将相关部门分成数据归属部门、数据使用部门和数据管理部门三类。这三者之间应该有清晰的权属界定——基于具体的应用场景，数据归属部门拥有数据归属责权，可以对数据进行采集、储存、更新、维护；对于数据使用部门，则拥有数据核验、调用等使用权责；而对于数据管理部门，则拥有对数据的共享监管管理的权责。在这个基础上，我们再利用区块链技术、智能合约技术，把大家的权责进行约定，使整个数据的共享交换过程是权责是清晰的、可追溯的。这样一来，我们就建立了一个基于“确权定责”跨部门的数据共享机制，从而可以打造了一个可信的数据交换机制。所以，在这方面我们仍然要进一步做突破，不管是机制上的突破还是制度上的突破，或者是技术层面的突破。我们一定要不断向前探索，这样才能更好地促进政府数据的归集、整合和共享。
3数据管理机构的设立与完善
信息化走到今天，我国电子政务和政府信息化管理职能分散、多头管理的问题依然存在。网信部门、电子政务部门、智慧城市部门、大数据部门……信息化建设职能被分散到了多个部门。大家也都参加过各类信息化“十四五”规划的评审，肯定接触过地方的信息化规划、数字化规划、智慧城市的规划……这种多头规划的存在也反应出当前的很多问题。我们需要从国家到地方层面进一步去探索研究，找出解决的办法，改变这种多头管理、职能交叉、资源分散的数字化建设状态。
很多地方成立了数据管理机构，以期推动数字化转型工作。目前很多的省和地市一级的政府都设置了数据管理机构，但是这类机构的设置和定位千差万别——有的地方是行政部门；有的是二级局或行政机构下面的科室；还有的地方是一个事业单位。大数据局或者是政务数据管理局应该有几个核心定位，比如说大数据部门该承担什么角色？与业务部门之间在数字化建设中的关系如何划分？等。对于政府数据管理机构的定位和作用，我认为还需要进一步地去凝练共识。就这些机构的职能定位，我们在这里想重点强调一下以下几点：
第一是顶层设计。通过数据整合来驱动政府的数字化转型，因此政策规划、顶层设计是必不可少的。但是这个由谁来做？我觉得应该是政府数据管理部门。因为建设的视角应该是基于数据驱动的，不管是智慧城市，还是电子政务的规划，我们认为应该至少从数据视角上相统一的一个整体性的规划。
第二是数据管理。要基于政府数据共享平台，对政务的采集、整合、应用、共享、开放的数据纳入统一的管理体系当中。这个工作由谁来做呢？也应该由数据管理部门来做。
第三是统筹建设。项目的建设、审批，资金的预算管理，原来都是碎片化的。现在我们至少有一个数据管理部门可以发挥作用，从数据视角上来讲，通过统一决策、预算和实施等才能很好地落地。
第四是综合建设。数据管理部门也要开展数字政府基础设施、综合型应用平台的建设工作。
那么，它和业务部门是什么关系呢？整个的数字化转型不仅是数据部门，恰恰业务部门应该是主体。有些地方过于强调数字化的部门，业务部门甚至被边缘化了；有些地方把业务部门的信息中心也去掉了。数据管理机构有数据管理机构该做的事，业务部门在数字化转型当中也有非常强的责任，而不是把项目权、建设权、资金权收走，把人员编制全拿走。这里可能会引出其它很多别的的问题，所以二者之间要做协调。在数据采集方面，我们要制定采集的分工，要“一数一源”。另外，在数据管理的层面，通过汇聚，平台上的数据由大数据局来管理，通过逻辑汇聚的部门数据，应该按照统一标准、统一架构，明晰好业务部门责任。在数据应用方面，有了数据归集、共享的平台，就可以实现跨层级、跨业务的一些整合应用。所以，数据管理机构的职能定位要厘清，业务部门的数字化责任要明确，不然会制约数字政府的建设。
4政务数据运营模式的构建
政务数据是资源，把它变成资产，让它产生价值，一方面是政府部门应用这些数据，通过共享交换提出治理水平，同时还要把它通过开放的方式，甚至包括一种有偿交易的方式释放出去。所以，政务数据不是一个简单的数据共享的问题，还包括数据开放、交易流动的问题，这就会涉及到分类、脱敏、清洗、开放和交易机制的问题等，所以很复杂。我们不仅要建立一体化政务数据平台，还有成立或委托相应的运营机构，对政务数据的共享、开放和流动进行运营。目前各个地方的探索，多数是通过引入国有和社会资本参与的方式来运营数据。这也将是一个发展的趋势。当然了，对于运营机构定位问题？目前还主要处于探索阶段，这其中会涉及到数据特性的界定（如权属）的问题。甚至就数据共享而言，很多地方开始认为：部门数据不是部门的数据，而是整个政府的数据。这样也就为数据共享提供了一个管理的基准，就可以将部门数据进行归集，也可以将这些纳入政府的统一数据资产，甚至认为政府数据即国有资产。政务数据运营机构的性质，到底是国有的还是事业性，或者是市场化的，需要进一步研究。如果是市场化运营的话，至少有几个方面必须要厘清：首先，在数据运营中，要实行产权和运营权要分离。数据归集在一起，可以视为政府公共资产的，这些资产采取特别许可的方式或者是特许经营的方式，委托授权运营机构对数据进行运营。其次，政务数据在加工、开放、共享、交易过程等数据运营中，要纳入到政府全面的监管之下。
谁来监管？一方面是数据管理部门应该承担监管责任，另外就是授权第三方监管和审计机构，就像传统会计事务所一样。这类第三方的数据运营、监管、审计机构要以许可、认证等机制建立起来，这样才能形成数据安全应用的有效生态环境。
5相应制度规则的建立与调整
要建立健全互联网、大数据、人工智能用于行政管理的制度规则。这些规则制度包括什么？
政府信息化从管理体制和制度上有一个演进变化的过程。从原来以各个部门自我管理建设的分散化阶段，走向分工协调机制的确立阶段。这个阶段强调，发改、财政、技术等部门的明确分工，进而建立起分工协作、协调配合的机制。而未来数字政府的建设强调以数据逻辑为导向，所以从管理制度和体制上，应该会往前再走一步，即强调管理上的统筹集中的模式，也就是数字政府的建设是统一规划、统一资金、统一标准，集中基础设施、集中组织体系、集中支撑运维、集中领导的。
在这种情况下，分散化和分工协调机制已经不能很好地适应政府数字化建设。协调分工协作的模式，职责不好划分或界定不清的情况下，会使建设很难推进。所以，基于统一集中的模式成为必然趋势。在这方面，数字政府的制度规则应该包含三个方面：一是组织体系，二是支撑体系，三是工作机制三个方面。
从组织体系来说，要有统一领导体系，就像各地的大数据局工作模式一样，对于项目、资金、基础设施都进行了统一，在此基础上要有明确建设主体，要整合社会力量；从工作机制方面来说，应该包括规划、建设、数据统筹和统一的运维体系；从支撑保障层面来说，要对部门制定数据的责任，还要加强培育专业机构、多方参与机制，以及对于数字化转型建立评估机制等。
总之，数据汇聚和平台建设，要强调集中统一；推进部门数据共享，要强调对于业务部门进行确权定责；在数据管理机构的建立上，要强调管运分离的体系建设；在支撑数据运营上，要建立市场和社会机制许可参与的机制。另外，还要进一步建立健全相应的制度规则，这样才能有序、规范地推进数字政府建设。
谢谢大家！
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